НАЦИОНАЛНА СТРАТЕГИЈА ЗАШТИТЕ И СПАСАВАЊА У ВАНРЕДНИМ СИТУАЦИЈАМА

На основу члана 99. став 1. тачка 7. Устава Републике Србије, члана 9. Закона о ванредним ситуацијама („Службени гласник РС”, број 111/09) и члана 190. Пословника Народне скупштине („Службени гласник РС”, бр. 52/10 и 13/11),

Народна скупштина Републике Србије, на Другој седници Другог редовног заседања у 2011. години, одржаној 17. новембра 2011. године, донела је

НАЦИОНАЛНУ СТРАТЕГИЈУ

заштите и спасавања у ванредним ситуацијама

"Службени гласник РС", број 86 од 18. новембра 2011.

I. УВОД

Ванредне ситуације, проузроковане природним непогодама или људским активностима, свакодневно односе много људских живота и на различите начине уништавају и деградирају животну средину, узрокујући велику материјалну штету и губитке. Ризик од катастрофа постоји у сваком друштву, јер катастрофе успоравају одрживи развој друштва у целини, а њихова појава у једном региону може да проузрокује штете у неком другом региону и обрнуто.

Регион југоисточне Европе је све више угрожен разним врстама природних опасности (поплаве, суше, екстремно високе температуре, земљотреси, клизишта, олујне непогоде, итд.), техничко-технолошким несрећама, дејством опасних материја и других стања опасности. Глобалне климатске промене такође доприносе уништавању животне средине, са штетним утицајем на здравље људи, опстанак многих природних врста и културно наслеђе.

Комбинација наведених фактора захтева свеобухватну Националну стратегију заштите и спасавања у ванредним ситуацијама (у даљем тексту: Национална стратегија) која обухвата системе превенције, ублажавања, заштите и спасавања и обнове.

Основ за доношење Националне стратегије садржан је у Закону о ванредним ситуацијама („Службени гласник РС”, број 111/09) (у даљем тексту: Закон) којим је дефинисано успостављање интегрисаног система заштите и спасавања. Поред законодавног оквира, основ за израду Националне стратегије садржан је и у другим националним и међународним документима, као што су: Национални програм за интеграцију Републике Србије у Европску унију, Национална стратегија одрживог развоја, Стратегија националне безбедности Републике Србије, Миленијумски циљеви развоја, које су дефинисале чланице Уједињених нација и Хјого оквир за деловање 2005 – 2015: Развој отпорности нација и заједница на катастрофе.

Осим наведених, приликом израде Националне стратегије у обзир су узете Стратегија унутрашње безбедности Европске уније и Стратегија Европске уније за подршку смањењу ризика од катастрофа у земљама у развоју.

Сврха Националне стратегије јесте заштита живота, здравља и имовине грађана, животне средине и културног наслеђа Републике Србије. Национална стратегија дефинише и одређује националне механизме координације и смернице програма за смањење катастрофа узрокованих природним појавама и опасности од несрећа, заштиту, одговор и санацију последица.

Националном стратегијом се обезбеђује испуњење препорука Европске уније за развој система националне заштите: успостављање институционалних, организационих и персоналних услова за спровођење заштите у ванредним ситуацијама; обезбеђење добро обучених кадрова; успостављање и оспособљавање постојећих ватрогасних и спасилачких јединица у свим местима за извршавање нових задатака; развијање способности да се у случају катастрофе одговори на најефикаснији начин, укључујући и отклањање последица катастрофа узрокованих терористичким нападом; обезбеђење материјалне помоћи за подршку реализацији Националне стратегије; оспособљавање ватрогасних и спасилачких јединица Министарства унутрашњих послова, ватрогасних јединица у привредним субјектима и ватрогасних јединица добровољних ватрогасних друштава, јединица цивилне заштите (специјализованих и јединица опште намене); оспособљавање грађана за деловање у ванредним ситуацијама, итд.

Европска унија је Одлуком Савета 2007/779/ЕЗ установила Механизам цивилне заштите Заједнице (у даљем тексту: Механизам). Механизам има за циљ да олакша сарадњу у интервенцијама помоћи цивилне заштите у хитним случајевима, када припремљеност земље погођене катастрофом није довољна за адекватну реакцију услед недовољно доступних ресурса. Како члан 10. наведене одлуке предвиђа да је Механизам отворен за учешће држава кандидата, а имајући у виду чињеницу да је процес приступања Републике Србије Европској унији започет, један од приоритета Националне стратегије јесте укључивање Републике Србије у Механизам.

Глобална политика у области смањења ризика од катастрофа, као и национални напори у области спречавања и отклањања последица ванредних ситуација су посебно потребни и продуктивни на регионалном нивоу. Стога се Националном стратегијом предвиђа могућност ефикасне регионалне сарадње, имајући у виду све израженију потребу заједничког одговора на изазове.

Начела на којима се заснива интегрисани систем заштите и спасавање су: право на заштиту, солидарност, јавност, превентивна заштита, одговорност, поступност при употреби снага и средстава, као и активна политика једнаких могућности.

II. СТАЊЕ У ОБЛАСТИ ВАНРЕДНИХ СИТУАЦИЈА

Катастрофе су изазов који показује када, колико и на који начин је друштво спремно да реагује. Катастрофе се могу избећи. Постоје начини да се смање ризици и да се ограниче последице катастрофа, као и да се повећа отпорност друштва на катастрофе. Република Србија је спремна да приступи ефективном смањењу ризика од катастрофа али садашњи ниво организованости и оспособљености интегрисаног система заштите и спасавање знатно заостаје за процењеним потребама и објективним могућностима којима држава располаже. Ове чињенице потврђене су и препознате на међународном скупу „Национални дијалог о програмској политици у области смањења ризика од катастрофа у Србији”, одржаном у октобру 2010. године. Препоруке са овог скупа узете су у обзир приликом израде Националне стратегије.

Област ванредних ситуација свеобухватно је уређена Законом док су поједине области које могу имати утицаја на животну средину и безбедност грађана уређене посебним законима.

Законом је уређено: деловање, проглашавање и управљање у ванредним ситуацијама; систем заштите и спасавања људи, материјалних и културних добара и животне средине од елементарних непогода, техничко-технолошких несрећа – удеса и катастрофа, последица тероризма, ратних и других већих несрећа (у даљем тексту: елементарне непогоде и друге несреће); надлежности државних органа, аутономних покрајина, јединица локалне самоуправе и учешће полиције и војске Србије у заштити и спасавању; права и дужности грађана, привредних друштава, других правних лица и предузетника у вези с ванредним ситуацијама; организација и делатност цивилне заштите на заштити, спасавању и отклањању последица елементарних непогода и других несрећа; финансирање; инспекцијски надзор; међународна сарадња и друга питања од значаја за организовање и функционисање система заштите и спасавања.

Закон је усаглашен са општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима.

Влада је одговорна за све аспекте управљања ванредним ситуацијама. У њено име, одговорност за планирање и спровођење превентивних мера, спремности, одговора на ванредне ситуације и отклањање последица истих, пренета је на заједничку активност надлежних органа државне управе, аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе. Одговорности сваког од набројаних субјеката дефинисане су Законом (чл. 9–15).

Успостављена је интензивна сарадња између међународних субјеката и Министарства унутрашњих послова и то пре свега кроз размену искустава, указивање на најбоље праксе, разне видове едукација, курсева и тренинга, развијање суседских програма, програма донација и сл. Досадашњи обим спроведених обука не може на адекватан начин да одговори свим захтевима интегрисаног система управљања, руковођења и контроле у области ванредних ситуација. Систем обуке треба проширити, модернизовати и побољшати креирањем плана и програма за даље усавршавање стечених знања. Спровођењем тренинга којима се јачају капацитети смањује се недовољна обученост ангажованих, како за реаговање у ванредним ситуацијама, тако и за дефинисање и примену превентивних мера, мера за ублажавање последица, мера обнове и санирања последица ванредних ситуација. Такође, подстицање невладиних, непрофитних организација и грађана на образовање за поступање пре, током и после ванредних ситуација, доприноси даљем развоју и побољшању интегрисаног система заштите и спасавања.

У циљу развоја интегрисаног система заштите и спасавања, поред наведеног, неопходно је веће техничко иновирање и опремање, као и унапређење инфраструктурног, информационог и технолошког система уз примену савремених технологија и стандарда Европске уније.

У Републици Србији не постоји јединствени број који грађани могу да позову у хитним случајевима, свака од хитних служби има свој број и диспечерски центар (92 – полиција, 93 – ватрогасци, 94 – хитна помоћ), чија је координација недовољно ефикасна. Такође, систем идентификације/лоцирања позиваоца није функционалан (што отежава брзо реаговање хитних служби) и није добро развијена база података за праћење свих опасности, догађаја, ванредних ситуација и катастрофа.

Увођење универзалног система „Број 112 за хитне позиве” у Србији ће обезбедити координирану, брзу и ефикасну интервенцију и помоћ у ванредним догађајима, ванредним ситуацијама и катастрофама, у потпуности у складу са стандардима и праксом присутном у земљама Европске уније. „Број 112 за хитне позиве” је систем који подразумева развијене оперативне процедуре, техничку опрему, повећану оперативну спремност и обучено особље, у складу са европским стандардима. Такође ће се формирати база података свих догађаја, опасности, катастрофа и криза. Унапредиће се систем за обавештавање, рано упозоравање и узбуњивање у Републици Србији и биће координиран процес доношења одлука и одређивања и извршења задатака.

Влада је основала Буџетски фонд за ванредне ситуације ради обезбеђивања додатних средстава за финансирање припреме, спровођења и развоја програма, пројеката и других активности у области ванредних ситуација. Омогућено је финансирање пројеката који излазе из оквира редовне расподеле средстава, а који доприносе унапређењу интегрисаног система заштите и спасавања.

Спроведеном анализом, која је обухватала област ванредних ситуација у Републици Србији и приказ стања елементарних непогода и других стања опасности, добијен је документ (Aнекс) у коме су препознати следећи недостаци постојећег система заштите и спасавања, и то:

1) институционално-организациони:

– непостојање услова за доследну примену прописа,

– неодговарајућа организација и спровођење превентивних мера,

– недоступност специјализованих катастара,

– непостојање свеобухватних мапа ризика,

– неравномерна расподела капацитета служби за реаговање на територији Републике Србије,

– неуспостављен систем 112,

– непостојање методологије управљања опасним отпадом;

2) материјално-технички:

– незадовољавајући ниво саобраћајне и друге инфраструктуре,

– застарела, непоуздана опрема, средства и возила служби за реаговање у ванредним ситуацијама,

– неадекватно финансирање одржавања система заштите и спасавања,

– непостојање специјализованих возила и опреме за реаговање у хемијским удесима у друмском, железничком и речном саобраћају,

– недовољан број мобилних еко-токсиколошких јединица;

3) сарадња, координација и расположивост информација:

– недовољна координација између субјеката система заштите и спасавања у ванредним ситуацијама,

– недовољна сарадња између научних и истраживачких институција и директних корисника истраживања,

– недовољна сарадња са невладиним и приватним сектором,

– потреба за унапређењем међународне сарадње;

4) људски ресурси и едукација:

– неадекватна стручна квалификованост и технолошка дисциплина расположивих људских ресурса,

– недостатак специјализованих кадрова,

– недовољна обученост професионалног кадра,

– неприпремљеност и низак ниво капацитета локалне самоуправе,

– неразвијена култура превенције.

Резултати спроведене анализе дати су у Анексу – Област ванредних ситуација у Републици Србији, који је одштампан уз ову стратегију и чини њен саставни део.

III. ВИЗИЈА И МИСИЈА

Националном стратегијом је јасно дефинисана визија која у процесу промена има сврху да мотивише у преузимању акција у правом смеру, док наведена мисија усмерава стратешки развој и даје временски оквир деловања.

Визија – развијен, свеобухватан, ефикасан и ефективан систем за смањење ризика и последица од елементарних непогода и других несрећа интегрисаним управљањем ванредним ситуацијама у Републици Србији којим се доприноси повећању безбедности и одрживом развоју у региону.

Мисија – стварање услова за изградњу друштва отпорног на катастрофе развојем интегрисаног и ефикасног система за заштиту и спасавање у Републици Србији до 2016. године.

IV. СТРАТЕШКЕ ОБЛАСТИ

Смањење ризика од катастрофа захтева снажну институционалну основу, која се може постићи кроз јачање капацитета, добро управљање, промоцију одговарајућих програмских политика и законодавства, олакшани проток информација и ефикасне координационе механизме. Национална стратегија треба да обезбеди ефикасан и ефективан систем заштите и спасавања кроз стратешке области које су усклађене са Хјого оквиром за деловање.

У оквиру стратешких области дефинисани су стратешки циљеви који ће бити детаљно разрађени у Акционом плану.

СТРАТЕШКА ОБЛАСТ 1.
ОБЕЗБЕДИТИ ДА СМАЊЕЊЕ РИЗИКА ОД КАТАСТРОФА ПОСТАНЕ НАЦИОНАЛНИ И ЛОКАЛНИ ПРИОРИТЕТ СА ЈАКОМ ИНСТИТУЦИОНАЛНОМ ОСНОВОМ ЗА СПРОВОЂЕЊЕ

Политичко разумевање и подршка кључни су фактори потребни за перманентно побољшање система заштите и спасавања и спровођење мера смањења ризика од катастрофа на свим нивоима и у свим сегментима друштва. Потребно је постићи свеопшти друштвени консензус који укључује како интеграцију смањења ризика од катастрофа у развојне програме и планове, тако и обезбеђење ресурса (људских и финансијских) неопходних за спровођење тих планова и програма и успостављање интегрисаног система заштите и спасавања. Ефикасно смањење ризика од катастрофа захтева снажну институционалну основу која обезбеђује даљу изградњу капацитета, побољшање и унапређење одговарајућих система, развојних програма и законских решења, олакшава проток информација и омогућава ефикасне механизме дијалога и координације.

Циљеви:

– политика смањења ризика од катастрофа општеприхваћена од свих заинтересованих страна;

– успостављено одрживо финансирање интегрисаног система заштите и спасавања;

– циљеви Националне стратегије укључени у развојне програме и друга програмско-планска документа аутономних покрајина и локалних самоуправа;

– обезбеђен адекватан нормативни оквир интегрисаног система заштите и спасавања усклађен са међународном регулативом;

– успостављена Национална платформа за смањење ризика од катастрофа као национални механизам за управљање ванредним ситуацијама;

– унапређена функционална сарадња субјеката система заштите и спасавања на националном и локалном нивоу.

СТРАТЕШКА ОБЛАСТ 2.
ИДЕНТИФИКОВАТИ, ПРОЦЕЊИВАТИ И ПРАТИТИ РИЗИКЕ И ПОБОЉШАТИ РАНО УПОЗОРАВАЊЕ

Основа за смањење ризика од катастрофа и повећање културе отпорности на катастрофе састоји се у познавању опасности као и физичких, друштвених, економских и еколошких угрожености са којима се суочавају поједине заједнице и друштвo у целини, и начина на којe се те опасности и осетљивости краткорочно и дугорочно мењају, те деловањe у складу са тим знањем.

Постојећи уочени недостаци наглашавају потребу за бољим мапирањем и јачањем капацитета за анализу ризика, промовисањем интегрисане процене угрожености и капацитета, као и побољшање система раног упозоравања у циљу развоја стратегија и мера смањења ризика од катастрофа које доприносе јачању отпорности, а које одговарају локалним условима. Проширени истраживачки капацитети као и употреба резултата истраживања помоћи ће у превазилажењу уочених недостатака.

Циљеви:

– усвојени стандарди и методологија процене и идентификовања ризика од елементарних непогода и других несрећа у складу са препорукама ЕУ;

– успостављен систем 112 у оквиру Сектора за ванредне ситуације Министарства унутрашњих послова, реорганизацијом система осматрања, раног упозоравања, обавештавања и узбуњивања, као и формирањем организованих и обједињених база података;

– унапређен хидрометеоролошки систем за рану најаву и упозорење.

СТРАТЕШКА ОБЛАСТ 3.
КОРИСТИТИ ЗНАЊЕ, ИНОВАЦИЈЕ И ОБРАЗОВАЊЕ У ЦИЉУ ИЗГРАДЊЕ КУЛТУРЕ БЕЗБЕДНОСТИ И ОТПОРНОСТИ НА СВИМ НИВОИМА

Последице катастрофа могу се знатно смањити уколико су грађани добро и адекватно информисани о ризицима са којима се могу суочити и о могућим опцијама и мерама које могу предузети у циљу смањења угрожености и боље припреме.

Обавештеност јавности о свим функцијама интегрисаног система заштите и спасавања и мерама за смањење ризика од катастрофа може се побољшати правовременом доступношћу информација о опасностима и ризицима од катастрофа. Систем образовања и медији имају кључну улогу. Све информације о систему заштите и спасавања и мерама за смањење ризика од катастрофа, морају се учинити доступним и особама са инвалидитетом, у њима приступачним форматима и технологијама. Деца се, нарочито, могу на време упознати са аспектима интегрисаног система заштите и спасавања укључивањем смањења ризика од катастрофа у формално и неформално образовање. Спровођење стручних обука и тренинга свих субјеката интегрисаног система заштите и спасавања допринеће оспособљености, како надлежних органа, тако и становништва да заштите себе и постану отпорнији на катастрофе. Посебна пажња посветиће се обуци свих субјеката интегрисаног система заштите и спасавања, како би особље могло да пружи одговарајућу помоћ и заштиту деци, старим и особама са инвалидитетом, у ситуацијама ризика, природних и других катастрофа. Правовремена обавештеност јавности путем медија о ризику од катастрофа требало би да подстакне понашање усмерено ка смањењу ризика.

Циљеви:

– информације о ризицима од катастрофа, као и могућностима заштите доступне свима, а посебно грађанима у високо ризичним областима и категоријама становништва које су нарочито изложене ризику – деци, старим и особама са инвалидитетом;

– садржаји и теме из области заштите и спасавања и смањења ризика од катастрофа уведени у националне наставне планове и програме свих установа образовања и васпитања;

– развијени Национални тренинг центар за ванредне ситуације и регионални тренинг центри као и други носиоци обуке и стручног усавршавања субјеката интегрисаног система заштите и спасавања;

– развијени капацитети интегрисаног система заштите и спасавања на републичком и локалном нивоу;

– остварена функционална повезаност научно-истраживачких организација са кључним актерима интегрисаног система заштите и спасавања;

– развијена сарадња са медијима у области промовисања политике смањења ризика од катастрофа и извештавања пре, током и после ванредних ситуација;

– развијена свест и култура безбедности грађана у области заштите, спасавања и смањења ризика од катастрофа.

СТРАТЕШКА ОБЛАСТ 4.
УМАЊИТИ ФАКТОРЕ РИЗИКА

Ризици од катастрофа у вези са променом друштвених, економских, еколошких и услова коришћења земљишта, као и утицаји опасности који се везују за геолошке догађаје, време, воду, климатску варијабилност и климатске промене, предмет су планирања одрживог развоја, и израде и спровођења одговарајућих стратегија, секторских програма и других планско-програмских докумената и важно су питање у ситуацијама након катастрофе.

Циљеви:

– побољшане методе за прогностичке процене и социо-економске анализе вишеструких ризика;

– процене ризика укључене у процесе доношења одлука на националном и локалном нивоу;

– развијени урбанистички и технички услови за градњу који обезбеђују отпорност грађевина на катастрофе засновани на проценама друштвених, економских и еколошких утицаја;

– процене ризика од катастрофа интегрисане у урбанистичке и просторне планове и планове за управљање у насељима подложним катастрофама, нарочито у пренасељеним областима и насељима у којима се одвија брза урбанизација.

СТРАТЕШКА ОБЛАСТ 5.
ПРИПРЕМИТИ СЕ ЗА СЛУЧАЈ КАТАСТРОФЕ РАДИ ЕФИКАСНОГ (ХИТНОГ) РЕАГОВАЊА НА СВИМ НИВОИМА

У моменту катастрофе, могуће је знатно смањити последице и губитке ако су надлежни органи, појединци и локалне заједнице у областима угроженим опасностима добро обучени, опремљени и спремни да реагују.

Припремљеност може да обухвати разне врсте активности, као што су израда планова за реаговање, стварање залиха опреме и материјала, организација хитних служби, склапање „stand-by” уговора, припрема циркуларних саопштења и процедура за управљање информацијама, дефинисање механизама координације, обука и заједничке вежбе јединица и становништва.

Ефикасни планови заштите и спасавања такође помажу приликом суочавања са ванредним ситуацијама мањег и средњег обима које се у одређеним заједницама учестало догађају. Подршка којa ће омогућити заједницама да саме себи помогну у случају ванредних ситуација и финансијска подршка за реализацију активности за опоравак после катастрофе и обнову без стварања макро-економских или буџетских проблема од виталног је значаја за одрживи развој и смањење сиромаштва.

Циљеви:

– успостављена унапређена, ефикасна координација и оперативна сарадња свих субјеката (Црвени крст Србије, удружења, приватни сектор) интегрисаног система заштите и спасавања на смањењу ризика од катастрофа;

– побољшана регионална и међународна координација и оперативна сарадња праћењем стања, разменом информација и заједничком обуком јединица интегрисаног система заштите и спасавања.

V. СПРОВОЂЕЊЕ НАЦИОНАЛНЕ СТРАТЕГИЈЕ

Национална стратегија ће се имплементирати кроз акциони план за њено спровођење који ће бити израђен у року од шест месеци од дана усвајања Националне стратегије. Акциони план ће дефинисати детаљну реализацију стратешких активности, као и носиоце реализације, индикаторе успешности, временски рок за реализацију и неопходна финансијска средства.

За праћење и координацију спровођења Националне стратегије биће задужен Републички штаб за ванредне ситуације, који функционише као Национална платформа за смањење ризика од катастрофа.

Праћење реализације ће се спроводити у редовним временским интервалима, квартално и годишње, у складу са елементима Акционог плана. Систем за праћење имплементације Националне стратегије ће обухватити: дефинисане активности и задатке, носиоце активности, уз именовање одговорних лица за праћење и извештавање, ресурсе, индикаторе, ризике и рокове.

Одговорна лица за праћење имплементације ће континуирано пратити извршење појединачних активности. Извештај о постигнутим резултатима или указивање на проблеме до којих је дошло достављаће се Републичком штабу за ванредне ситуације, који ће обједињене полугодишње извештаје у облику годишњег извештаја подносити Влади.

Ради успостављања јединственог и формалног система извештавања, Републички штаб за ванредне ситуације ће стандардизовати процедуре извештавања и формате ових извештаја. Планирано је успостављање и неформалног извештавања путем радних састанака носилаца активности, током којих ће се разговарати о реализацији активности и областима које је неопходно унапредити.

Оцењивање је систематско и објективно праћење резултата и постигнутог напретка у имплементацији Националне стратегије. Оцењивање ће се спроводити редовно, једном у шест месеци, коришћењем разних извора података укључујући полугодишње извештаје као основни извор података, а на основу индикатора дефинисаних Акционим планом. Интерне информације биће систематски упоређиване са екстерним изворима информација, попут интервјуа, истраживања јавног мњења и др. У зависности од врсте индикатора, процењиваће се реализација и ефекти планираних и реализованих активности, као и институционалне и законодавне промене.

На основу достављеног годишњег извештаја, Републички штаб за ванредне ситуације ће вршити оцењивање степена реализације. Уколико буде потребно, Републички штаб за ванредне ситуације ће предлагати корективне активности у циљу унапређења имплементације и одрживости Националне стратегије.

По истеку периода предвиђеног за спровођење Националне стратегије извршиће се коначна, финална евалуација која ће садржати анализу имплементације, препоруке, закључке, научене лекције и приказаће најбољу праксу по питању њеног спровођења.

Извештавање – Републички штаб за ванредне ситуације ће на годишњем нивоу израђивати и објављивати извештаје о спровођењу Националне стратегије, степену имплементације циљева и активности, проблемима и изазовима. Извештај о току имплементације Националне стратегије биће саставни део Извештаја о раду Републичког штаба, који се доставља Влади. Извештај о имплементацији ће бити јаван.

VI. ФИНАНСИРАЊЕ

Реализација Националне стратегије финансираће се средствима из буџета Републике Србије, Буџетског фонда за ванредне ситуације и других извора у складу са законом.

У оквиру сарадње са међународним партнерима могуће је планирати донације и заједничке пројекте који имају за циљ пружање подршке у реализацији циљева Националне стратегије.

VII. ЗАВРШНИ ДЕО

Ову стратегију објавити у „Службеном гласнику Републике Србије”.

РС број 51

У Београду, 17. новембра 2011. године

Народна скупштина Републике Србије

Председник,

проф. др Славица Ђукић Дејановић, с.р.